中烟经济研究所:全球电子烟市场发展,主要争议及政府管制(下)

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3、电子烟管制现状及趋向

 

电子烟问世近十年来,一方面市场在加速发展,另一方面争议在加速升温。同时,电子烟在质量、技术、安全以及市场竞争等方面也出现了一系列问题。世界卫生组织及许多国家的政府都意识到,加强对电子烟的管制不仅非常必要,而且十分紧迫。然而,由于目前对电子烟的认识不一,各国对电子烟的管制存在很大差异。概括而言,当前主要存在以下四种管制类型或趋向:

 

3.1 全部或部分禁止电子烟

 

巴西是较早对电子烟实行严格禁止的国家,电子烟在巴西从来没有获得销售许可,但是巴西民众可以从国外、网络或者黑市上买到电子烟。2009年8月,巴西国家卫生监督局下令禁止在巴西境内使用和出售电子烟,一旦电子烟进入巴西将被没收,己经拥有电子烟的人也不能继续使用,非法进口电子烟的企业将受到2000雷亚尔至150万雷亚尔的罚款。除巴西外,2009年3月,加拿大禁止出售含有尼古丁的电子烟;2009年6月,巴拿马禁止进口电子烟;2010年1月,马耳他禁止在公共场所消费电子烟,并禁止向未成年人出售电子烟;2010年7月,新加坡禁止进口和销售电子烟;2011年5月,阿根廷禁止进口、销售电子烟和发布电子烟广告;2013年2月,苏里南禁止电子烟的进口、分销和销售;2013年12月,西班牙禁止在公共场所使用电子烟,同时禁止在药店出售电子烟。

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除上述国家或地区外,对电子烟己经实行或即将实行禁止的国家和地区还有俄罗斯、塞舌尔、乌拉圭、柬埔寨、土库曼斯坦、中国香港、哥斯达黎加、以色列、泰国等。值得指出的是,新加坡、塞舌尔等是把电子烟视为“烟草仿制品”进行禁止的。譬如,新加坡的烟草法案规定“任何人不得进口、分发、出售或为销售提供任何形似烟草制品或包装与常见烟草制品包装类似的糖果或其他食品或者任何玩具或其他物品”;塞舌尔的烟草控制法案规定“任何人不得制造、进口、供应、展示、分发或销售任何形似烟草制品的糖果、点心、玩具或其他非烟草制品”。

 

3.2 把电子烟纳入药品进行管制

 

目前不少国家提出拟把电子烟纳入药品进行管制,但正式付诸实施的还较为少见。英国过去把电子烟作为消费产品进行管制,但在2013年6月12日,英国药品与保健品管理局明确宣布将把电子烟纳入药品管制,其目的是为了改善电子烟的安全性和有效降低危害,确保使用者获得质量良好的电子烟。英国这一决定是在欧盟推进修订《烟草产品指令》背景下做出的,也会随着《烟草产品指令》最后生效文本做出调整。

 

2012年12月,欧盟委员会提出把电子烟作为“含尼古丁产品”单独管制,如果尼古丁含量超过一定限值则作为药品管制。之后欧盟成员国进行了反复讨论和听证,反对把电子烟纳入药品管制的意见越来越多。2013年12月,欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会最终达到共识:

 

(1)把电子烟作为消费产品管制而不是作为药品管制,除非生产商选择作为药品管制;

(2)如果生产商选择宣称电子烟能帮助吸烟者戒烟,则必须获得药品生产许可;

(3)作为消费品,电子烟(仅指含有尼古丁的电子烟)必须符合以下要求:达到质量和安全标准;尼古丁含量最高不得超过20毫克/毫升;同等适用欧盟关于禁止烟草制品广告的规定;新产品上市前的提示规定;一次性使用的烟芯容积不得超过2毫升,替换烟芯容积不得超过10毫升。

 

2014年2月26日,欧洲议会通过了《烟草产品指令》修订文本并将自2014年5月开始生效,成员国有2年的过渡期,批准文本到2016年上半年在成员国正式实施。从实质内容看,欧盟只把生产商选择作为药品或宣称其产品具有戒烟功能的电子烟作为药品或医疗设备管制,把含有尼古丁的电子烟纳入专门规范烟草制品的指令中进行管制并在健康警语、产品描述、跨境广告、捐赠等方面采用类似烟草制品的管制措施,对不含有尼古丁的电子烟未实施专门的管制措施。

 

3.3 把电子烟纳入烟草制品进行管制

 

由于电子烟最初是以减害和戒烟产品出现的,因此很少有国家把其作为烟草制品进行管制。然而,随着对电子烟相关科学研究的不断深入,置疑电子烟的安全性和戒烟有效性的声音越来越多,许多国家认为电子烟和传统卷烟在外形上、使用方式上、危害性上(主要是尼古丁危害)有许多相同或相似的特征,因此提出应把电子烟纳入烟草制品进行管制。

 

2008年至2010年,美国食品药品管理局以一些进口电子烟属于未经审核的药品和器械的组合产品为由,将多家公司进口的电子烟扣押并禁止入境。进口电子烟的Sottera公司对此提起了诉讼,法院最后判决不能禁止电子烟进口,并对相关法律进行了解释,认为电子烟和其他含有烟草成份的制品依法作为烟草制品进行管制,如果供应商在销售中宣传电子烟具有治疗作用(或用作治疗目的)则作为药品或医疗器械管制。目前,美国在联邦政府层面还没有出台有关电子烟统一的管制措施,但许多州政府和地方政府已把电子烟作为烟草制品进行管制。

 

截止2013年11月,美国有25个州禁止向未成年人销售电子烟、有3个州和100个城市禁止无烟区域使用电子烟、有9个州禁止在学校、监狱、铁路等区域设施销售电子烟。

 

3.4 未对电子烟进行管制或仅作为电子产品、普通消费品进行监管

 

由于电子烟是一种新型产品,在实践上目前许多国家暂未对其进行管制,或仅作为电子产品、普通消费品进行监管。中国目前就处于这种状况。据2012年6月《烟草控制框架公约》秘书处的报告,在有电子烟销售并提交问卷调查的16个缔约方中,有9个缔约方都没有对电子烟进行管制,其他7个有的对生产进行管制,有的对销售进行管制,有的对销售、分发、广告和促销都进行管制。

 

尽管各国对电子烟的管制方式很不相同,而且许多国家目前对电子烟仍存在管制真空。但可以预期的是,未来对电子烟实行政府管制的国家将会越来越多,而且管制措施也会越来越严。一份向世界卫生组织无烟草行动提供的电子烟背景报告提出,在最低程度上当前应立即对电子烟实施以下管制措施:在禁止抽吸传统卷烟的区域禁止使用电子烟;像禁止传统卷烟广告一样禁止电子烟广告;禁止加香型电子烟;禁止宣称电子烟能有效帮助戒烟(除非得到令人信服的科学证据);建立质量标准以最大程度地降低使用者风险。

 

《烟草控制框架公约》秘书处关于“电子尼古丁传送系统,包括电子烟”的报告((FCTC/COP/5/13)建议:“如果不禁止尼古丁传送系统(包括电子烟),则可以通过双管齐下的策略,将其既作为烟草制品又作为医疗产品加以管制,从而堵住在管制方面的潜在漏洞”。该报告传达的隐含信息是,禁止电子烟是各国可采取的最佳管制策略。

 

4、对我国加强电子烟管制的建议

 

电子烟最早出现在我国,目前我国也是世界上最大的电子烟生产国。近年来,国内电子烟企业迅猛增加,国外企业尤其是跨国烟草公司进军我国电子烟市场步伐明显加快(如帝国烟草公司花巨资收购“如烟”电子烟业务)。有关资料显示,2013年我国电子烟制造企业约为900家,比上年增加近两倍;电子烟出口产值约为35亿元,比上年增长150%。然而,在市场快速增长的同时,我国电子烟领域出现了许多严重的问题。

中烟经济研究所:全球电子烟市场发展,主要争议及政府管制(下)

2011年12月14日“人民网”等媒体报道认为,“电子烟行业乱象丛生,安全无保障”,特别是“越来越多的无合法资质的商家趁虚而入,加入到电子烟行业中,生产了大量假冒伪劣电子烟产品,‘清烟毒’、‘快速戒烟’等夸张宣传屡见不鲜。低廉的价格却难以保证高质量的产品,不少电子烟都存在着严重的安全隐患”。2012年6月中国知名网络交易平台阿里巴巴发布公告,称“阿里巴巴国际网站屡次出现假冒伪劣电子烟的不良事件,给买家带来严重的损害,也伤害了阿里巴巴国际网站会员和平台共同为打造新商业文明所付出的努力。因此,为了维护和捍卫会员的诚信形象、还平台一个健康的环境,阿里巴巴国际网站不鼓励发展电子烟行业,同时决定于2012年6月21日起,全面禁售电子烟液,会员发布或修改电子烟液产品被退回、删除的信息将计入发布类违规处罚。”2013年3月7日,国家质量监督检验检疫总局网站发布一篇题为“电子烟到底是什么?”的新闻稿,指出我国电子烟市场“鱼目混珠存隐患,真假难辨无规范”。

 

面对我国电子烟企业迅猛增长、电子烟产品真假混杂、电子烟市场乱象丛生、电子烟质量参差不齐、电子烟安全难有保障等诸多严峻形势,国家有关部门应尽快采取有效措施,切实加强对电子烟的政府管制,否则无论是对消费者健康和经济权益的保护,还是对电子烟行业的发展都会埋下严重隐患;如果再考虑外资进入、市场流失等复杂因素,也势必对国家财政收入和烟草产业安全造成重大影响。当前,最为迫切地是要尽快明确电子烟的产品归类,并在此基础上加快搭建起符合我国国情的电子烟管制框架。从可供选择的产品归类方案看,一是把电子烟作为禁止类产品实行禁止;二是把电子烟作为药品进行管制;三是把电子烟作为烟草制品进行管制;四是把电子烟作为普通消费品(如电子产品)进行监管。无论哪种方案,目前国际上并无成熟的做法可以借鉴。

 

立足我国国情和电子烟市场发展实际,第一种方案不宜选择,因为电子烟是一种新型产品,我国也是电子烟第一生产大国,禁止电子烟目前没有充足的科学依据,而且在经济上、社会上也可能会造成一定的负面影响(如就业影响、收入影响等)。第二种方案目前也没有足够的科学证据(把电子烟纳入药品监管意味着认可电子烟具有药品功能),而且最近几年美国食品药品管理局想把电子烟纳入药品管制但被法院否决、欧盟开始想把电子烟纳入药品管制最后选择分类管制,这说明当前把电子烟纳入药品管制的国际环境并不适宜,在我国的时机和条件也不成熟。第四种方案在电子烟发展初期是现实、合理的选择,但已不能适应电子烟迅猛发展的形势,也不能解决电子烟发展过程中快速积累起来的异常严重的问题,同时可能会进一步加剧政府监管缺位或监管不到位问题。

 

相较而言,第三种方案,也就是把电子烟作为烟草制品管制是我国最为可行的方案。其一,电子烟在外形上、使用方式上、危害性上(主要是尼古丁危害)与传统卷烟有许多相同或相似的特征,作为烟草制品管制既有较高的社会接受度,在美国等也有先例;其二,我国有一套成熟完整的烟草制品管制框架,把电子烟作为烟草制品管制,可以直接运用现行的国家烟草专卖制度和管理体系,快速对电子烟生产、销售、进出口等实行全过程管制,这对保障产品质量、规范市场行为、维护消费者权益、增加国家税收都是十分有利的。其三,电子烟是一种尚未成熟定型、存在广泛争议的新产品,但目前存在大量的广告宣传,这些广告宣传既可能传达虚假、夸张和未经科学研究证实的信息,也可能会起到诱导吸烟的不良效果,把电子烟作为烟草制品管制,可以依照我国现行烟草广告法律法规对电子烟广告实行严格管制,这既可避免电子烟这种效果不确定、风险不确定的新产品误导公众,也有利于推进我国的烟草控制工作。

 

此外,国家有关部门应加强统筹协调,加快研究制定电子烟的工艺规范、质量标准、检测检验、投资税收等配套政策措施,积极促进我国电子烟市场早日走上法治化、规范化、科学化发展轨道。

 

全文完。

 

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